Экспертиза проектов правовых актов

Важнейшей формой правового контроля выступает экспертиза проектов правовых актов. Она призвана обеспечить высокое качество, законность, обоснованность и своевременность готовящихся юридических документов.

Если обратиться к этимологии слова «экспертиза», то следует отметить, что термин «экспертиза» образован от латинского слова «expertus» – происхождение. Под экспертизой одни специалисты понимают проведение определенных исследований по какой-либо теме.

В проведении экспертизы выделяются два уровня. Первый – это исследовательский, направленный на всестороннее изучение предмета.

Второй – непосредственное составление документа по результатам осуществленных исследовательских работ, который оформляется в виде соответствующего заключения.

Проект правового документа может быть подвергнут различным видам экспертных оценок.

Ежегодно юристами системы МВД России проводится около 3 млн правовых экспертиз, из которых примерно 1,4 млн – по проектам правовых актов.

И здесь следует отметить, что приказом МВД России от 19 декабря 2018 г. № 8452 внесено изменение в п. 4 Наставления по организации правовой работы в системе МВД России, закрепляющее новые полномочия правовых подразделений в области правового контроля.

Так, к полномочиям правовых подразделений отнесено направление по решению руководителя органа, организации, подразделения предложений по устранению выявленных в ходе осуществления правового контроля либо по результатам анализа судебной практики нарушений законодательства Российской Федерации, требующих реализации должностными лицами органа, организации, подразделения, сотрудниками которых были допущены указанные нарушения.

Таким образом, впервые нормативно закреплен институт правового реагирования на выявленные в ходе осуществления правового контроля либо по результатам анализа судебной практики нарушения законодательства Российской Федерации.

Аналогичное предписание предусмотрено п.п. 11.3 Типового положения о правовом подразделении территориального органа МВД России на региональном уровне, утвержденного приказом МВД России от 17 декабря 2018 г. № 834.

Антикоррупционная экспертиза проводится в отношении нормативных правовых актов, их проектов и рассматривается в качестве важнейшего средства профилактики коррупции. В ходе ее выявляются содержащиеся в названных документах коррупционные факторы.

Сравнительно новым методом, но уже завоевавшим свое место среди экспертных оценок, является также независимая экспертиза.

По тому смыслу, который ей придается, она означает взгляд на правовой документ со стороны.

При этом независимость такого стороннего взгляда на правовой акт или его оценку не всегда является критерием истины, однако в любом случае весьма точно отражает общий тон обсуждения и направление последующего решения проблемы для профессиональных экспертов.

С целью проведения независимой экспертизы нормативные правовые акты, разрабатываемые МВД России, подлежат размещению на федеральном портале проектов нормативных правовых актов – официальном сайте для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения (regulation.gov.ru).

Кроме того, проекты федеральных законов, проекты указов Президента Российской Федерации, проекты постановлений Правительства Российской Федерации, подготавливаемые МВД России, а также проекты нормативных правовых актов МВД России, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, и имеющих межведомственный характер, за исключением проектов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат независимой антикоррупционной экспертизе.

Для проведения независимой антикоррупционной экспертизы подразделение МВД России, являющееся головным исполнителем, размещает проект нормативного правового акта на сайте regulation.gov.ru.

Криминологическая экспертиза проводится в рамках криминологического знания и имеющихся научных знаний о развитии правовой материи. Ее цель – выявить и исключить нормы, которые создают или не исключают условия для нарушений закона, тем самым предупредить отрицательное криминогенное влияние проекта нормативного правового акта и минимизировать его криминогенные свойства.

Основным критерием оценки проекта нормативного правового акта при проведении криминологической экспертизы является возможность возникновения рисков криминогенного характера в процессе его дальнейшего применения, в т. ч. обусловленных неоднозначностью его норм и неполнотой правового регулирования им соответствующей сферы общественных отношений.

Как представляется, криминологической экспертизе должны подлежать наиболее значимые проекты нормативных правовых актов (при последующем контроле – нормативные правовые акты) в сферах законодательства о земле, о банках и банковской деятельности, о проведении аукционов, в т. ч. залоговых, о государственных заказах и целый ряд других. Это не исключает возможности проведения криминологической экспертизы соответствующими специалистами и в отношении проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых на всех уровнях системы МВД России.

Использование криминологической экспертизы позволяет решить задачи формирования стройной системы предупреждения преступности, основой которой будет служить нормативная правовая база, приведенная в соответствие с криминологической действительностью. Она является необходимым элементом создания механизма системного воздействия на причины и условия преступности, а также блокирования криминогенных факторов.

Лингвистическая экспертиза при осуществлении правового контроля заключается в анализе текста правового акта с целью выявления выраженных в нем смыслов. В связи с этим задачей для проведения лингвистической экспертизы может быть поставлено исследование спорных положений проекта нормативного правового акта для установления того, какие варианты пониманий этих положений возможны с точки зрения обычного носителя современного русского языка, а также какие из возможных вариантов толкования нормы правового акта наиболее вероятны.

Она направлена прежде всего на достижение точного и недвусмысленного отображения и восприятия всеми той или иной дефиниции правового акта, т. е. ориентирована на реализацию принципа определенности правовой нормы.

В случае выявления различных вариаций смыслового восприятия правового акта, например, толкование условий договора, целесообразно привлечение эксперта, обладающего специальными лингвистическими познаниями.

По результатам лингвистической экспертизы в текст проекта правового акта вносятся необходимые правки. Лингвистическая экспертиза проводится соответствующими специалистами.

Например, п. 6 ст. 94 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации определено, что лингвистическая экспертиза проекта постановления Государственной Думы должна быть проведена не позднее чем в трехдневный срок со дня поступления в Правовое управление Аппарата Государственной Думы письма о проведении указанной экспертизы.

Обязательная научная правовая экспертиза предусмотрена для проектов федеральных законов, которая осуществляется ФГКУ «ВНИИ МВД России» в целях определения степени научной проработанности, качества, обоснованности и своевременности принятия проектов федеральных законов, определения возможной эффективности и вероятных отрицательных последствий их применения, а также разработки соответствующих предложений и рекомендаций по указанным проектам.

Кроме того, в процессе научной экспертизы оценивается соответствие содержания проекта нормативного правового акта, его концептуальной идеи современным научным воззрениям по предмету правового регулирования. В связи с этим анализируется актуальность поставленных задач и предлагаемых правовых средств, их решений.

В качестве научных экспертов оправдано привлечение специалистов, обладающих не только широкой эрудицией, но и непосредственными знаниями в той или иной области в зависимости от содержания проекта нормативного правового акта, что обеспечивает главным образом профессиональную оценку содержания проекта, решение той или иной конкретной проблемы. В ряде случаев с учетом профиля рассматриваемого проекта целесообразно проведение комплексной научной экспертизы с привлечением специалистов по различным отраслям знания.

В МВД России, в частности, создан Экспертный совет по вопросам нормотворческой работы, который является совещательно-консультативным органом ведущих ученых и практиков – экспертов по вопросам совершенствования правового обеспечения деятельности органов внутренних дел. На его заседаниях рассматриваются, как правило, важнейшие проекты законов, разрабатываемые в системе МВД России.

Так, в 2019 г. на заседании Экспертного совета были рассмотрены проекты федеральных законов «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (в части декриминализации отдельных преступлений)», «О внесении изменений в статью 108 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в части уточнения порядка избрания меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений в сфере предпринимательской деятельности».

Финансово-экономическая экспертиза представляет собой самостоятельный вид экспертных исследований и предполагает оценку эффективности решения проблемы, содержащейся в проекте нормативного правового акта. Она может проводиться как в отношении самого проекта нормативного правового акта, так и в отношении финансово-экономического обоснования.

При ее проведении обязательному рассмотрению подлежат вопросы соответствия правовых норм, регулирующих расходование средств федерального бюджета, бюджетному законодательству, в том числе нормативным правовым актам Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, изданным в пределах предоставленных полномочий в установленной сфере деятельности.

С этой целью исследуются наличие средств на реализацию положений нормативного правового акта, показатели инфляции, источники финансирования и др.

Осуществление экономической экспертизы проектов нормативных правовых актов в условиях реформирования экономики или выбора путей преодоления экономического кризиса является особенно актуальным.

Финансово-экономическую экспертизу проектов нормативных правовых актов целесообразно осуществлять на первых стадиях их подготовки.

В случае если проектом нормативного правового акта предусмотрено дополнительное финансирование, то обязательной проверке подлежит соответствие такого проекта положениям ст. 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части указания источников финансирования.

Источники финансирования должны быть отражены в финансово-экономическом обосновании.

Финансовые обязательства, предусматриваемые проектом нормативного правового акта, должны также соотноситься с нормативно определенными сроками и объемом финансирования, предусмотренными на такие цели. Полномочия получателя (распределителя) бюджетных средств должны быть нормативно установлены и отражены в статусных документах.

Так, п. 60 указанного Регламента устанавливается, что проекты актов, оказывающих влияние на доходы или расходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, направляются с приложением протоколов согласительных совещаний (при их наличии) и замечаний на заключение в Министерство финансов Российской Федерации, а также финансово-экономического обоснования решений, предлагаемых к принятию проектом акта.

В заключении Министерство финансов Российской Федерации дает оценку финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов.